La France a-t-elle encore une politique familiale ?

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Publication : dimanche 22 mars 2015 16:16

La politique familiale mise en place après la seconde guerre mondiale a contribué au redressement démographique de notre pays rattrapé puis dépassé sur ce plan par l’Allemagne et l’Angleterre. La natalité accrue, dans des familles alors le plus souvent bien soudées a été aussi un facteur important de la période de développement économique connue sous le nom des trente glorieuses.

Cette politique familiale comportait, en terme de revenu disponible deux volets, les allocations familiales et le quotient familial.

Les allocations familiales, généralisant une idée développée dès la fin du dix-neuvième siècle dans des entreprises privées avaient pour objet de compenser, au moins partiellement, par un supplément de salaire, les charges générées par l’éducation des enfants.

Instituée par la loi de finances pour 1946, le quotient familial traduisait dans les faits l’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui veut que la « contribution commune » soit « répartie entre les citoyens en raison de leurs facultés ».

Quelles étaient alors les caractéristiques de ces deux instruments fondamentaux de la politique familiale ?

Les allocations familiales

Elles constituaient, avec l’assurance maladie, l’assurance chômage et les retraites par répartition, un des quatre volets de notre système de solidarité.

Dans tous les cas, le financement était assuré par des cotisations proportionnelles aux salaires.

Les prestations versées étaient également proportionnelles aux salaires pour le chômage et les retraites, les cotisations étant alors assimilables à une épargne de prévoyance obligatoire.

Les allocations familiales et les remboursements de l’assurance maladie étaient au contraire les mêmes pour tous, en fonction respectivement du nombre d’enfants par famille et des dépenses de santé de chacun.

Cette égalité dans les prestations traduisait pour les premières la volonté de ne pas faire de différence entre les enfants et pour les seconds l’égalité devant la maladie.

La modulation des allocations familiales en fonction des conditions de ressources, qui entrera en vigueur en juillet 2015, a pour effet que pour une partie de la population ayant droit à ces allocations – les ménages dont le revenu dépasse 4 000 € par mois - ceux qui cotisent le plus toucheront moins que les autres.

Cette modulation, même si ses effets sont limités, pour l’instant, à 12 % des bénéficiaires des allocations familiales, constitue une rupture fondamentale du pacte de solidarité liant les familles.

Le faux semblant de la cogestion est mis en évidence, ainsi que l’assujettissement du système au bon vouloir des majorités politiques. Ajoutons que cette décision ouvre la porte à des mesures du même genre.

Une brèche est ainsi ouverte dans l’ensemble du dispositif de solidarité, y compris la maladie, le chômage et les retraites.

Le quotient familial

Alors que les allocations familiales consistent à répartir une fraction du revenu de chacun entre ceux qui ont des enfants à charge et ceux qui n’en ont pas, le quotient familial, selon les termes de Pierre Larroque, qui en fut le maître d’œuvre, a pour objet de rendre l’impôt sur le revenu aussi neutre que possible par rapport aux capacités de consommation des familles, suivant leurs charges inégales.

Cette neutralité est obtenue en tenant compte dans le calcul de l’impôt des ménages du nombre d’enfants à charge. Alors que chacun des parents compte pour une part, les enfants comptent pour une fraction de part, tenant compte de leur part dans les dépenses du foyer.

Cette part est estimée par l’INSEE à 30% de celle d’un adulte jusqu’à 14 ans et à 50% au-delà. Pour le calcul de l’impôt, le revenu du ménage, y compris celui des enfants rattachés au foyer, est divisé par le nombre de parts, chaque enfant bénéficiant initialement d’une demi part.

Ainsi, contrairement à ce que prétendent les collectivistes à tous crins et à ce que feignent de croire les gouvernements à court d’argent, le quotient familial n’est pas une gracieuseté accordée aux familles, mais l’application du principe d’égalité devant l’impôt, par la modulation de celui-ci, à revenu égal, entre les contribuables selon leurs charges de famille. Ce principe d’égalité a malheureusement été mis à mal quand, dans les années quatre-vingt, la demi part du troisième enfant, puis des suivants, a été portée à un, ouvrant ainsi la porte au plafonnement du quotient.

Des résultats probants

Le renouvellement d’une population est assuré si l’indicateur de fécondité, c’est-à-dire le nombre moyen d’enfants par femme égal à 2,1 enfants par femme.

On dispose de l’évolution de cet indicateur de fécondité en France métropolitaine, de 1902 à 2014, l’INSEE ne publiant celui comprenant les départements d’Outre-mer que depuis 1994.

Les treize années qui précédent la première guerre mondiale sont caractérisées par une diminution régulière du taux de natalité, de 2,9 en 1902 à 2,3 en 1914.

La première guerre mondiale entraine cinq années, de 1915 à 1919, en dessous de 2,1, avec un minimum à 1,2 en 1916. Le déficit démographique correspondant est d’environ 1 500 000 naissances, soit une baisse de plus de 40% par rapport aux  années de l’immédiat avant guerre, chiffre équivalent à celui du nombre de tués au combat.

Après être remonté à 2,7 en 1920, par effet de « rattrapage, l’indicateur retombe en 1924 à son niveau de 1914, puis se stabilise à 2,1 de 1933 à 1939. La seconde guerre mondiale se traduit par trois années, de 1940 à 1942, en dessous de 2,1, avec un minimum de 1,9.

L’indicateur repasse la barre des 2,1 dès 1943, avec quatre années, de 1946 à 1949 au dessus de 3, pour se maintenir ensuite autour de 2,8 jusqu’en 1966.

En 1975, l’indicateur passe en dessous du taux de renouvellement de la population et le reste jusqu’à aujourd’hui, avec un point bas de 1,7 en 1993 et une stabilité à 2 de 2006 à  2014.

Ainsi, en cent treize ans, nous avons connu quarante-huit années en dessous du taux de renouvellement, dont les quarante dernières. Le suicide démographique de pays comme l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie ne nous autorise pas pour autant à pavoiser !

Les années de la période avec l’indicateur le plus élevé, après la seconde guerre mondiale, sont celles où nous avons connu une véritable politique familiale. Pourtant, cette époque était celle où les générations réduites de ceux qui étaient nés pendant la guerre avaient atteint la fécondité la plus élevée.

La politique familiale de l’après guerre

Toute politique familiale peut être caractérisée par son volume, son universalité et son équité. Celle de l’après guerre a été excellente au regard de ces trois critères. Cette excellence n’a pas été le fruit d’une situation économique favorable – c’était loin d’être le cas – mais d’un consensus général en faveur de la famille.

Qu’elle était cette politique au regard de trois critères énoncés et qu’est-elle devenue ?

Les prestations familiales

La Caisse nationale des allocations familiales évalue les prestations familiales à 3,74% du PIB en 2012 contre 3,69% en 1951. Cette stabilité cache le fait que les prestations de 1951 étaient entièrement versées aux familles, sans conditions de ressources, sous forme d’allocations familiales, d’allocation de salaire unique et d’allocation pour frais de garde.

Dans cet ensemble, les allocations familiales proprement dites représentaient 1,7% du PIB en 1950 et 2,2% en 1955 ; l’ASU et l’AFG 1,8% en 1950 et 1,7% en 1955, soit la totalité des prestations (L’année 1951, prise comme référence par la Cnaf, ne figure pas dans ses tableaux détaillés).

En 2012 les allocations familiales ne représentent plus que 0,9% du PIB, le solde correspondant soit à des prestations familiales sous conditions de ressources, soit à des prestations n’ayant pas de caractère familial, à l’exception de l’allocation de soutien familial (ancienne allocation orphelin) et sous réserve de répondre à des conditions d’emploi antérieures, le complément de libre choix d’activité.

Sur un total de 81 milliards de prestations en 2012, les allocations familiales représentaient 13 milliards, l’allocation de soutien familial 1,3 et le complément de libre choix d’activité 2,1.

L’ensemble des 81 milliards de prestations se répartissent comme indiqué dans le tableau de la page suivante. En dehors des prestations familiales, sans ou sous conditions de ressources, les prestations énumérées dans le tableau qui suit sont ouvertes, généralement sous conditions de ressources,  pour certaines d’entre elles aussi bien aux familles qu’à des personnes sans enfants à charges, comme c’est le cas des aides au logement, des aides aux adultes handicapés ou du RSA. Dans d’autres cas, les caisses d’allocations familiales ont été substituées aux caisses de retraites ou mises à contribution pour des actions sociales et non familiales.

Les économies réalisées sur les prestations directes et universelles l’ont été

Pour ce qui concerne les prestations familiales directes,

en substituant, pour les allocations familiales, au début des années 60, à l’indexation sur salaires, dont l’évolution est proche de celle du PIB, une indexation sur les prix, ce qui revenait à priver les familles, pour la part de leurs revenus familiaux, de l’enrichissement dont bénéficiait l’ensemble de la population.

En mettant sous conditions de ressources, dans les années 70, l’allocation de salaire unique et l’allocation pour frais de garde, avant de les faire disparaître en 1985.

Pour ce qui concerne le quotient familial,

en plafonnant son montant, à partir de 1981.

Les promoteurs de la mise sous conditions de ressources et du plafonnement présentent ces mesures comme des mesures d’équité. Loin d’être équitables elles sont pour la premières une spoliation et pour la seconde une injustice.

Souhaitons, sans trop y croire, que les mêmes procédés ne soient pas employés pour les retraites, l’assurance maladie et l’assurance chômage.

Philippe Gorre 

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